Pháp luật về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không

Giao thông vận tải là ngành kinh tế mang tính kỹ thuật cao, với năm lĩnh vực là đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không. Trong đó, hàng không là lĩnh vực giao thông vận tải đặc thù, chịu sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Việc áp dụng các điều kiện, tiêu chuẩn, quy trình về hàng không cũng như kinh doanh trong lĩnh vực hàng không chủ yếu áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế. Bên cạnh đó, việc cung cấp các dịch vụ liên quan đến hoạt động hàng không ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, sức khỏe, môi trường, hình ảnh đất nước và con người Việt Nam… nên theo pháp luật Việt Nam, một số ngành, nghề đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực hàng không được quy định là ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện.

Việc quy định như trên là cần thiết, một mặt Nhà nước có thể kiểm soát, can thiệp, điều tiết các doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực này để bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội gắn với giữ vững an ninh, an toàn trong lĩnh vực khai thác bay, bảo đảm hoạt động bay,... phù hợp với tiêu chuẩn, khuyến cáo của Tổ chức Hàng không dân dụng Quốc tế (ICAO), Hiệp hội Vận tải Hàng không Quốc tế (IATA). Mặt khác, việc quy định rõ ngành, nghề kinh doanh có điều kiện sẽ giúp nhà đầu tư thực hiện tối đa quyền tự do kinh doanh của mình theo nguyên tắc “được làm những gì mà pháp luật không cấm”.
1. Khái quát về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không
Theo Điều 7 Luật Đầu tư năm 2014, thì ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện là ngành, nghề mà việc thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh trong ngành, nghề đó phải đáp ứng điều kiện vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Điều kiện đầu tư kinh doanh là điều kiện mà cá nhân, tổ chức phải đáp ứng theo quy định của luật, pháp lệnh, nghị định và điều ước quốc tế về đầu tư khi thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh trong các ngành, nghề quy định tại Phụ lục 4 Luật Đầu tư năm 2014[1]. Như vậy, điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không là những tiêu chuẩn đòi hỏi người kinh doanh trong lĩnh vực này phải đáp ứng trong quá trình hoạt động với sự giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm mục tiêu bảo đảm an ninh, an toàn bay, khai thác bay, khai thác cảng hàng không; phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý kịp thời sự cố về an ninh hàng không, đặc biệt là các chuyến bay ngoại giao, chuyên cơ.
Theo Luật Đầu tư năm 2014 và Nghị định số 92/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không dân dụng, thì ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện lĩnh vực hàng không gồm: a) Kinh doanh vận tải hàng không; b) Kinh doanh cảng hàng không, sân bay; c) Kinh doanh dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay; d) Kinh doanh dịch vụ thiết kế, sản xuất, bảo dưỡng hoặc thử nghiệm tàu bay, động cơ tàu bay, cánh quạt tàu bay và trang thiết bị tàu bay tại Việt Nam; đ) Kinh doanh dịch vụ bảo đảm hoạt động bay; e) Kinh doanh dịch vụ đào tạo, huấn luyện nghiệp vụ nhân viên hàng không.
Từ thực tế quy định của pháp luật về ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không, có thể thấy rằng:
Một là, trước đây, một số ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không được quy định trong các văn bản hướng dẫn (như nghị định, thông tư), nhưng hiện nay, các ngành, nghề này đã được quy định cụ thể trong Luật Đầu tư năm 2014. Ngoài ra, theo Điều 7 Luật Đầu tư năm 2014, thì điều kiện đầu tư kinh doanh đối với ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện được quy định tại các luật, pháp lệnh, nghị định và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Như vậy, chỉ có Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ mới được quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh. Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức, cá nhân khác không có thẩm quyền này. Quy định trên có ý nghĩa quan trọng trong việc kiểm soát hiệu quả vấn đề ban hành điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không, đồng thời, khắc phục tình trạng “lạm phát” về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực này.
Hai là, ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không chiếm tỷ lệ khá lớn trên tổng số ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực giao thông, vận tải. Trong số 267 ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện theo Luật Đầu tư năm 2014, có 29 ngành, nghề thuộc lĩnh vực giao thông, vận tải. Trong số đó, có sáu ngành, nghề thuộc lĩnh vực hàng không (chiếm 20,6%). So với trước khi có Luật Đầu tư năm 2014, đã giảm năm ngành, nghề trong tổng số 11 ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực này[2]. Việc giảm trên là do gộp một số ngành, nghề có điểm chung như kinh doanh vận chuyển hàng không, kinh doanh vận chuyển hàng không chung vì mục đích thương mại và kinh doanh vận chuyển hàng không chung không vì mục đích thương mại thành kinh doanh vận tải hàng không; gộp kinh doanh cảng hàng không nội địa và kinh doanh cảng hàng không quốc tế thành kinh doanh cảng hàng không, sân bay. Ngoài ra, ngành, nghề được bỏ ra khỏi nhóm ngành, nghề kinh doanh có điều kiện là hành nghề hàng không và đánh giá trình độ tiếng Anh nhân viên hàng không.
Ba là, việc loại bỏ một số ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không là thể hiện phạm vi tự do kinh doanh của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực hàng không ngày càng được mở rộng.
Như đã nói ở trên, hành nghề hàng không và kinh doanh dịch vụ đánh giá trình độ tiếng Anh nhân viên hàng không là hai ngành, nghề đã đưa ra khỏi danh mục các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện. Hành nghề hàng không là việc nhân viên hàng không (thành viên tổ lái, tiếp viên, nhân viên không lưu, nhân viên thông báo tin tức…) thực hiện nhiệm vụ được giao. Những đối tượng này, khi thực hiện chức trách nhiệm vụ phải đáp ứng điều kiện là có chứng chỉ chuyên môn nhân viên hàng không và giấy phép nhân viên hàng không do Cục Hàng không Việt Nam cấp. Bản chất hoạt động của họ là thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao (khi thỏa mãn các điều kiện nhất định), mà không phải là cung cấp các dịch vụ để thu lợi nhuận. Bên cạnh đó, họ cũng không phải đăng ký kinh doanh để cung cấp dịch vụ. Do đó, pháp luật coi đây không phải là ngành, nghề kinh doanh có điều kiện.
Ngoài ra, do nhân viên hàng không phải thường xuyên giao tiếp với các hãng hàng không, người khai thác hàng không, phi hành đoàn là người nước ngoài nên pháp luật đòi hỏi nhân viên hàng không phải có trình độ tiếng Anh nhất định. Trước kia, các cơ sở đào tạo tiếng Anh phải đủ điều kiện nhất định mới được phép thực hiện việc đánh giá năng lực tiếng Anh của nhân viên hàng không. Hiện nay, pháp luật không quy định về điều kiện của các cơ sở đánh giá năng lực của nhân viên hàng không nữa. Vì khi nhân viên hàng không đi học tiếng Anh, họ có thể học tại bất kỳ cơ sở đánh giá năng lực tiếng Anh nào, sau đó đề nghị Cục Hàng không Việt Nam cấp giấy chứng nhận. Vì vậy, việc quy định về điều kiện của các cơ sở sát hạch, đánh giá trình độ, năng lực của nhân viên hàng không là không cần thiết. Điều này đồng nghĩa với việc các cơ sở đánh giá trình độ, năng lực tiếng Anh của nhân viên hàng không sẽ không bị ràng buộc bởi các điều kiện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra.
Bốn là, các điều kiện đầu tư, kinh doanh lĩnh vực hàng không chủ yếu sử dụng thông qua hình thức giấy phép và giấy chứng nhận. Hiện nay, theo quy định của pháp luật, đối với một số ngành, nghề kinh doanh có điều kiện, doanh nghiệp phải đáp ứng điều kiện trước khi được cơ quan đăng ký kinh doanh cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh như điều kiện về vốn pháp định hoặc chứng chỉ hành nghề (ví dụ như kinh doanh bảo hiểm, kế toán…). Đối với kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không, doanh nghiệp sẽ đáp ứng các điều kiện sau khi được cơ quan đăng ký kinh doanh cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh nhưng phải có trước khi tiến hành các hoạt động kinh doanh trên thực tế. Ví dụ, mặc dù Công ty Hàng không lưỡng dụng Ngôi sao Việt (Vietstar Airlines) được Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh năm 2010, nhưng nếu Công ty này muốn thực hiện hoạt động vận chuyển hành khách, hàng hóa, thì phải được Thủ tướng Chính phủ đồng ý chủ trương, Bộ Giao thông vận tải cấp giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không.
Điều kiện kinh doanh được áp dụng theo một trong các hình thức: Giấy phép, giấy chứng nhận đủ điều kiện, chứng chỉ hành nghề, chứng nhận bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp, văn bản xác nhận và các hình thức khác. Tuy nhiên, đối với lĩnh vực hàng không, trong sáu nhóm ngành, nghề kinh doanh có điều kiện, không có các điều kiện về chứng chỉ hành nghề, chứng nhận bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp, mà chủ yếu là giấy phép và giấy chứng nhận đủ điều kiện. Hiện tại, trong sáu ngành, nghề trên, có 120 giấy phép, giấy chứng nhận; 27 loại văn bản thể hiện dưới hình thức văn bản chấp thuận, phê duyệt[3]. Bên cạnh đó, đối với việc kinh doanh dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, pháp luật chưa hướng dẫn cụ thể về điều kiện kinh doanh lĩnh vực này, mà chỉ quy định nhà đầu tư phải đáp ứng hai điều kiện về vốn pháp định và phải là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước
Năm là, thẩm quyền cấp giấy phép, giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không là Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ Giao thông vận tải.
Như đã trình bày ở trên, hàng không là lĩnh vực giao thông vận tải đặc thù, tuân theo nhiều quy định khắt khe về tiêu chuẩn an toàn, quy trình kỹ thuật… của các tổ chức hàng không quốc tế. Bên cạnh đó, các lĩnh vực đường bộ, đường thủy nội địa, đường sắt, hàng hải đều được dàn trải trên các địa phương, vùng miền, nên hầu hết công tác quản lý nhà nước trong các lĩnh vực này đều có sự tham gia của Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải và các địa phương. Khác với các lĩnh vực trên, không phải địa phương nào cũng có cảng hàng không, sân bay để phục vụ mục đích dân sự. Hiện nay, cả nước có 21 cảng hàng không, sân bay đặt tại 21 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phục vụ mục đích dân sự. Do tính chất đặc thù trên, pháp luật không phân cấp quản lý nhà nước về lĩnh vực hàng không cho các địa phương.
Đối với lĩnh vực đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, đa phần Sở Giao thông vận tải sẽ thực hiện việc cấp giấy phép, giấy chứng nhận... Tuy nhiên, thẩm quyền chấp thuận, công nhận các thủ tục liên quan đến điều kiện kinh doanh lĩnh vực hàng không đều do Thủ tướng Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải hoặc Cục Hàng không Việt Nam với tư cách là nhà chức trách hàng không thực hiện. Cụ thể, trong sáu ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không, với 120 giấy phép, giấy chứng nhận, Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định chủ trương cấp hai loại giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không và giấy phép kinh doanh hàng không chung vì mục đích thương mại. Sau khi được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương, Bộ Giao thông vận tải sẽ thực hiện việc cấp giấy phép. Còn lại, các giấy phép, giấy chứng nhận khác đều do nhà chức trách hàng không thực hiện.
Có thể nói, việc công khai danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện và công bố điều kiện đầu tư kinh doanh đối với lĩnh vực hàng không, trên Cổng thông tin điện tử quốc gia về đăng ký doanh nghiệp, Cổng thông tin quốc gia về đầu tư nước ngoài sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư được thực hiện quyền tự do thành lập và đăng ký kinh doanh của mình, đồng thời bảo đảm được hiệu quả quản lý nhà nước đối với các hoạt động này.
2. Một số đổi mới cơ bản của pháp luật hiện hành về điều kiện đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực hàng không
Hiện nay, vấn đề ngành, nghề kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không được quy định cụ thể trong Nghị định số 92/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ. So với những văn bản pháp luật trước đây, Nghị định này có một số đổi mới như:
Thứ nhất, về điều kiện đầu tư kinh doanh 
Trước đây, trong sáu ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện lĩnh vực hàng không, pháp luật không quy định cụ thể về kinh doanh khai thác cảng hàng không, sân bay và dịch vụ quản lý hoạt động bay. Mặc dù, Nghị định số 102/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ đã có quy định về quản lý hoạt động khai thác tại cảng hàng không, sân bay; bán, thế chấp, cho thuê, góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất cảng hàng không, sân bay; hoạt động kinh doanh tại cảng hàng không, sân bay; Nghị định số 125/2015/NĐ-CP ngày 04/12/2015 của Chính phủ đã quy định về quản lý hoạt động bay tại cảng hàng không, sân bay nhưng điều kiện đầu tư, kinh doanh các hoạt động đó thì chưa được pháp luật quy định. Điều này sẽ gây khó khăn cho nhà đầu tư khi muốn tham gia đầu tư các lĩnh vực kể trên. Do đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định cụ thể về điều kiện đầu tư kinh doanh đối với hai ngành nghề này, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động trên, đồng thời giúp nhà đầu tư không lúng túng khi muốn tham gia cung cấp các dịch vụ đó.
Thứ hai, điều kiện vốn pháp định của doanh nghiệp
Trước đây, khoản 7 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định: “Vốn pháp định là số vốn tối thiểu phải có theo quy định của pháp luật để thành lập doanh nghiệp”. Hiện nay, với mục đích hiện thực hóa quyền tự do kinh doanh tất cả các ngành, nghề mà pháp luật không cấm theo quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã bỏ quy định về vốn pháp định. Theo đó, pháp luật không yêu cầu doanh nghiệp phải kê khai mức vốn pháp định trong hồ sơ thành lập mới.
Tuy nhiên, qua rà soát các điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không, có thể nhận thấy, một số lĩnh vực vẫn quy định về điều kiện vốn pháp định, như: Kinh doanh tại cảng hàng không quốc tế là 200 tỷ đồng, tại cảng hàng không nội địa là 100 tỷ đồng (khoản 1 Điều 37 Nghị định số 102/2015/NĐ-CP)… Các quy định về điều kiện vốn pháp định trong đầu tư kinh doanh có điều kiện lĩnh vực hàng không là không phù hợp với tinh thần Hiến pháp và Luật Doanh nghiệp. Vì vậy, đến khi Nghị định số 92/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 ra đời đã bãi bỏ quy định về vốn pháp định trong lĩnh vực này, thay vào đó là quy định về mức vốn tối thiểu để thành lập và duy trì doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển hàng không.
Tuy nhiên, theo pháp luật hiện hành, sau khi được cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, nhà đầu tư vẫn chưa được tiến hành hoạt động kinh doanh cho đến khi có đủ các giấy phép kinh doanh. Bên cạnh đó, việc cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và giấy phép kinh doanh được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền và theo những thủ tục pháp lý khác nhau. Vì vậy, dẫn đến thực tế là có doanh nghiệp đã đăng ký kinh doanh nhưng sau đó không tiến hành hoạt động kinh doanh được, vì chưa được cấp phép.
Giấy phép kinh doanh được hiểu là "chứng thư pháp lý" do Nhà nước cấp cho chủ thể khi có đủ các điều kiện mà Nhà nước đặt ra. Khi có giấy phép kinh doanh này, chủ thể đó mới được phép tiến hành các hoạt động kinh doanh theo nội dung ghi trong giấy phép. Trong lĩnh vực hàng không hiện nay, việc cấp các loại giấy phép là điều rất cần thiết. Tuy nhiên, cơ quan có thẩm quyền có thể sẽ lạm dụng giấy phép như một công cụ quản lý kinh tế; biến giấy phép từ ngoại lệ thành cái thông lệ, từ cái hạn hữu thành cái tràn lan
Xuất phát từ phân tích ở trên, để doanh nghiệp thực sự có được quyền tự do kinh doanh trong lĩnh vực hàng không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần rà soát, nghiên cứu bỏ một số loại giấy phép kinh doanh không cần thiết.
Nhìn chung, quy định của pháp luật về ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện trong lĩnh vực hàng không và điều kiện kinh doanh đối với lĩnh vực này ngày càng được hoàn thiện, tạo khung pháp lý thuận lợi cho hoạt động kinh doanh của các nhà đầu tư. Tuy nhiên, vẫn còn những bất cập trong quy định của pháp luật về lĩnh vực này. Để bảo đảm tạo môi trường kinh doanh thông thoáng, thuận lợi, thu hút đầu tư và phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, một số hạn chế về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực hàng không cần được khẩn trương khắc phục theo đúng chỉ đạo của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, đó là: Khẩn trương hoàn thành việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về điều kiện đầu tư kinh doanh; rà soát, bãi bỏ các điều kiện kinh doanh không còn phù hợp; chấm dứt việc soạn thảo và ban hành điều kiện kinh doanh trái thẩm quyền